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行政有效、治理无效?上海疫情失控的根源在哪

在上海新冠疫情(COVID-19)防治期间,尽管上海政府展现出了一定的行政能力和组织能力,但在基层的治理效果却不理想,一方面基层治理人员因持久高负荷运转而陷入疲劳战,另一方面基层治理却引发了诸多争议,陷入中共中央政策研究室副主任、复旦大学政治学者林尚立所说的“行政有效,治理无效”的局面,而这种困境也基本上是中国行政治理模式的困境,值得深入反思。

上海疫情防控政策从最初的3月份表示不封城,到后来的局部封城,再到现在的全域静态管理,一路走来防控强度不断升级,两千多万的上海市民都在配合政府的防控,现在上海每日新增确诊和无症状感染者人数在下降,政府也确立了从22日起开展社会面清零攻坚九大行动,力争早日实现社会面清零。

但严苛的封控措施造成的次生灾害在当地随处可见。不少上海市民近日表示,他们的生活物资严重匮乏,政府迟迟没有配送,在网上也时常抢不到菜;另据网民曝光,多名患有基础疾病的人因被当地医院以疫情防控为由拒诊而去世;上海政府还表示,只有家长同样是阳性感染者的情况下,才可以与染疫子女同住在儿童区域进行陪护,引发医学人士对防疫“骨肉分离”政策的强烈质疑,之后上海市才逐步完善了“亲子方舱”模式,允许家长陪伴孩子住院隔离。

政府管理为防疫投入巨大的人力物力,不管是在组织全天的核酸检测,还是方舱医院的建设,生活物资的调配,都显示了远高于世界其他国家政府的高效。但正是这种高强度的压力,很多基层工作人员抱怨已不堪煎熬,甚至如上海虹口区卫健委的主管官员在巨大的压力中,在办公室自缢身亡。

与此同时,上海市民的不满情绪也在增长。近日在社媒平台上流传的一些视频显示,上海多地的市民冲出小区大门抗议,还有些人与执法人员发生激烈对峙。尽管中国网络管理部门在大力封控不满声音,但网络自媒体上流传多篇视频文章,如《上海人的忍耐已经到了极限》《上海逝者》《四月之声》等,表达出了很多人对防疫措施或政府管控的不满。

上海可以被视为中国地方政府治理的天花板,为何在这次疫情防控中却如此狼狈?上海疫情失控的根源是什么?或许复旦大学政治学者林尚立在多年前提出的“行政有效,治理无效”的判断能够说明其中问题。

林尚立认为,政府行政有效,基层治理却不一定有效。他认为良好的治理需要国家、政府、社会、民众都能保持一种良好的关系,然后建构出一个共同生长的空间。治理一定要是两维的,一维是政府,另一维是社会。如果只有政府管理,没有社会参与,这种治理模式即便暂时有效,但也一定存在缺陷,造成所谓的“行政有效,治理无效”的局面。

以上海疫情防控来说,社区居委会、基层防疫人员都属于政府防控疫情的行政“末梢”,属于政府行政管控力量,但这套庞大的基层组织却与居民自治系统完全隔离,政府管控中很少社会参与和市场力量的参与,甚至刻意将原本存在于衣食住行生活领域的社会组织和商业组织排斥出去,导致政府看似投入巨大的人力物力,行政非常有条不紊,但却完全无法满足社会居民的现实生活需求,却造成巨大的人力物力浪费。这从疫情封控期间无数上海市民陷入抢菜难、吃饭难的处境可见一斑。原本的商业超市、网络购物平台、卖菜平台、外卖网络、快递网络,全部被政府防疫掐断,而代之以政府临时组织起来的社区配送。一方面政府并不擅长,另一方面人手不够,导致大量物资积压配发不出去,而百姓却在那里挨饿。

再比如,上海疫情期间物流问题,各地打着防疫的旗号,层层加码设立了成千上万的关卡、检查,让货运成为一个灾难,无数司机被困高速公路,供应链几乎中断。之后,从中央政府、多个部委到上海政府出台了多个协调措施,整顿各地的检查站出行制度,但落实到基层,效果却大打折扣。再比如,上海市有政策要求,医院不得因新冠检测报告拒绝收治急需救治的病人,但据媒体报道仍有不少病人被医院拒收或拖延治疗,甚至出现几起因救治不及时而死亡的案例。

这些案例中,都显示了政府在行政系统层面的强力有效,但在行政力量投入到具体社会治理上,却频频失效。这就是所谓的“行政有效,治理无效”。

这导致的后果是,一方面,政府显示了强有力的组织能力,但社会层面却反馈效果不佳。而另一方面,由于政府把所有的组织力量都聚集在自己手中,社会和市场的力量被压制或排斥出去,一旦发生不良事件,民众就会有很多不解、不满,甚至敌对情绪。这都因为政府的管控能力强势和社会层面的自我协调能力不够,造成了不平衡。

上海疫情中暴露的“行政有效,治理无效”的困境在此前武汉、西安等地封城中也出现过,这不是一个个例,需要深入检讨反思。且不论中国的“动态清零,精准防控”政策本身如何,即便是在严格的防疫政策下,也应加大社会和市场力量的进入,不然由于中国行政体制层面的“行政有效,治理无效”的缺陷,也会让疫情防控的效果大打折扣。

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